報告人：陳麗雯律師（台北縣竹圍國小家長會長）
日期：98年4月29日
壹、緣起
台北縣政府教育局於97學年起試辦活化課程，以活潑延伸等彈性學習方式，增加專業老師之人數，減少老師授課時數負擔，提升教育品質，同時增加學生三節之上課時數，減輕家長之負擔，此項政策推出至今，深受家長好評！筆者身為台北縣竹圍國小實施活化課程方案之受益家長，就台北縣政府教育局敢在一片沈淪之教育氛圍中，勇於任事，推出此等有效改革教育品質令人讚嘆之好措施，深感敬佩！
惟近期，此項政策竟先是被教育部以記點方式加以處罰，後再有教師團體或少數人士向教育部或監察院等單位檢舉有違反教育部所訂九年一貫課程綱要之情形，而被質疑有適法性之疑慮。
筆者為免此等無端指控，影響台北縣學子得來不易之受教權，遂義無反顧，研讀法律卷犢無數，作出本篇研究報告，期可為活化課程之適法性開出一條光明之道路。也期待教育部勇於任事，貫徹課程綱要最初彈性及基本參考與尊重地方自治之立法意旨，給予願意積極提升教育品質的地方政府最大的行政奧援，而非屈服於少數團體，予以無情的打壓，影響人民之受教權！
貳、九年一貫課程綱要法源位階
一、自教育基本法及國民教育法立法角度切入----課程綱要之設立精神應屬參考性質，非剛性規範及非統一教育內容，亦非限制地方教育權限
1.自教育基本法立法過程觀之
查課程綱要之立法討論先見於86年12月17日以教育基本法形式提出於立法院教育委員會審查，原教育基本法草案第11條第2及3項行政院提案內容為：「…高級中等以下學校之教育內容，應由中央主管教育行政機關邀集學者、專家訂定課程綱要。前項課程綱要之訂定，應考量地區特性，賦予學校及教師課程設計與實施之彈性。」有關課程綱要之訂立，如係解釋為剛性規範性質，在立法過程中引起許多立委的質疑，多數委員認為不應有剛性規範，限制地方之教育自治權，當場教育部代表李次長建興如此回覆委員的疑問：…關於課程綱要…縱使整個社會趨向於「鬆綁」或「不綁」的情形，但課程部分係屬專業，如果能有一個綱要可供參考，這是方便大家，而不是教育部想要綁住各位。畢竟教育部提供綱要，代表本部有這個能力及專業供大家參考，…何況這僅係一種簡單的綱要。李[W1] 次長建興又說：….關於地方教育的內容，如涉及地方色彩，中央主管機關一定立於尊重及彈性的立場。並同意馮定國委員所言：…課程標準就是將學生所學的項目區分得很細，而課程綱要則是學生大概要學到的項目。該委員會主席之後作出結論，表示大家同意蔡委員所提「尊重地方分權及自治原則」，也同意教育部擬定一個「課程綱要」，或是一項簡單的全國性標準，…如果一個學區、直轄縣巿都成立教育委員會時，則教育內容可以下放由其決定[W2] 。
又查立法院教育委員會於嗣後繼續審查教育基本法時，86年間教育部長吳京就教育基本法立法草案要旨亦曾至立法院報告，表示包括：….11.教育內容應兼顧認知、情意及技能之平衡；政府應邀請學者、專家訂定高級中學以下課程綱要，賦予學校及教師課程設計與實施之彈性。（草案第十一條[W3] ）
再按88年5月27日立法院院會協商立法通過之教育基本法第10條，有關列舉中央教育權限之條文，合併立委朱惠良提案所列之立法理由為：1.為貫徹教育目的，使教育因地制宜，國家之教育事項宜採地方分權原則，由地方政府行使，此為自主分權主義之體現[W4] 。」
另按88年6月1日立法院協商立法通過之教育基本法第11條有關各級教育委員會權限條文，最後立法院協商亦採立委朱惠良提案及其立法理由，包括：1.為貫徹教育目的，教育權限除本法列舉應屬於中央政府機關之權限外，其他與教育相關之剩餘權限，均歸屬於省、直轄市及縣市政府等地方政府行使，此為自主分權主義之具現。2.省、直轄市及縣市政府等地方政府之教育權限，除有各級學校之設立、變更、合併、停辦、廢止，及提供並分配教育經費外，並有其他相關教育事項之概括剩餘權限[W5] 。…
另查行政院本擬再於教育基本法草案第14條第2項將課程綱要規定於立法中，草案為：「…高級中等以下學校之教育內容，應由中央主管教育行政機關邀集學者、專家訂定課程綱要。前項課程綱要之訂定，應考量地區特性，賦予學校及教師課程設計與實施之彈性。」，行政院之立法說明為：「…2.政府依法有監督教育事業之權責，但為尊重教師課程自主之精神，因此規定政府僅訂定課程綱要。3.課程內容之選擇乃屬教師專業自主權之一環，本條賦予學校及教師課程設計與實施之彈性，以符地區特性。」最後[W6] 行政院提案之教育基本法草案第14條於88年5月27日院會協商後遭到刪除，惟雷同規定可見於同年2月3日修正公告之國民教育法第8條中（詳如后述）。
由上可知，行政院本也尊重教師及學校之專業自主權，而僅定課程綱要，學校及老師仍有實施之彈性，以符地區之特性。而教育基本法之立法精神均係本地方分權、自主分權之原則，除教育基本法第10條列舉事項規中央以外，其他剩除權限均歸地方，因此，課程綱要並非係作為強制地方行使教育權責之手段。
2.自國民教育法修法過程觀之
按國民教育法第8條係於民國（下同）88年2月3日總統（88）華總一義字第 8800024770 號令修正公布，其規定為：「國民小學及國民中學之課程綱要，由教育部常設課程研究發展機構定之。」
查國民教育法第8條修正案於88年1月5日立法院院會討論時，最後協商採審查會所採用立法委員彭百顯所提修正案版本，即嗣後88年2月3日總統（88）華總一義字第 8800024770 號令修正公布之版本，也是現行有效之版本，其立法理由為：「1.制定國民小學及國民中學之課程規範，目的在維護教育品質，使其能達到基本的水準，而非統一教育的內容。2.…課程大綱除了基本的學程、科目、時數、教材綱要之規範外，應保留較現行課程標準更多的彈性空間，並適度開放課程設計權…。」而[W7] 提案委員彭百顯提案說明為：1.主張教育部應開放教科書的編審權及課程內容的設計權。2.不得強制各校硬性限制教學內容的課程標準。3.要求教育內容設計與地方乃至社區的互動發展，課程設計與教材審查權應逐漸開放，將中央政府訂定課程標準，統一施行政策加以調整，使中央政府僅扮演訂定課程設計的基本要項及綱要，稱「課程大綱」，由教育界及民間自行發展設計合適的課程內容，以上是矯正五大缺失的理由[W8] 。
由上可知，當初課程綱要的立法本意僅係參考之用的基本標準，而不是要以剛性規範，限制地方在教育自治上的彈性，原則上仍是尊重地方分權及自治原則。
二、以中央法規標準法及行政程序法之角度切入
1.自中央法規標準法觀之
按59年8月31日公布之中央法規標準法第3條規定「各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」中央法規標準法第7條規定：各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。中央法規標準法第11條規定：法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律…
查教育部在87年9月30日完成並公布國民教育九年一貫課程總綱綱要，89年3月30日公布「國民中小學九年一貫課程（第一學習階段）課程綱要」，全份暫行綱要於89年9月30日公布，92年發布各學習領域及重大議題正式綱要，其後並陸續微調，最新一次修正為95年8月1日生效版本。
按國民教育九年一貫課程總要其名稱雖有「綱要」二字，看似符中央法規標準法第3條「命令」之名稱，惟查教育部至今似並未在其下達或發布時，依中央法規標準法第7條規定即送立法院。除教育部可以提出檢送之紀錄外，否則，即不可能為中央法規標準法所稱之命令。
姑不論前揭綱要是否曾送立法院報備，按依前述國民教育法第8條之立法精神可知，課程綱要僅係供地方之參考，非強制地方統一被拘束。因此，此等綱要即使為中央法規標準法所稱之命令，亦不得逾越中央法規標準法第11條規定，與國民教育法第8條立法精神相牴觸。
2.自行政程序法觀之
查行政程序法係於88年2月3日公布，並於90年1月1日開始施行。行政程序法就行政機關之行為主要分為三種，包括法規命令、行政規則及行政指導等。
1)九年一貫課程綱要是否屬行政程序法之法規命令？
按行政程序法第150條規定：本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所做抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。
查教育部在其87年9月30日完成並公布「國民教育九年一貫課程總綱綱要」，89年3月30日公布「國民中小學九年一貫課程（第一學習階段）課程綱要」，全份暫行綱要於89年9月30日公布，92年發布各學習領域及重大議題正式綱要，其後並陸續微調之相關綱要內容，最近一次修正生效日期為95年8月1日，惟其至今並未明列其法律授權之依據。是以，此等綱要，應不屬於行政程序法第150條之法規命令，無法對多數不特定人民就一般事項所做抽象之對外發生法律效果之規定。
如前所述，依當初國民教育法第8條之立法精神，此等綱要
留言列表
